聊聊地摊经济与政策成本

 

        新冠疫情渐趋缓和之后，人们对于全国经济复苏和就业问题解决的关注度，开始变得越来越强烈。而谈到疫情后的经济复苏，不可避免的一个话题就是「地摊经济」。近日，不少城市相继推出针对地摊经济的特殊监管政策或者“柔性执法”方针，希望可以一定程度上缓解经济和人民就业的问题。尽管对于开放地摊经济的欢呼声总体来说大于反对声，但以北京为代表的部分城市，却对其这一问题保持较为保守的态度。网民对于这一问题展开了热议，其中不乏有声音认为北京“一刀切”地反对摆地摊，是缺乏人性化考虑的。

 

本文希望从政策辩论中政策设计的角度，来探讨地摊经济各种政策背后隐藏的政策成本。

 

1）红灯：禁止摆摊

 

6月6日，《北京晚报》发布社评《地摊经济不适合北京》，直指在北京开放地摊经济会给北京带来严重的卫生、环境、交通和问题。这不仅会使得之前的城市治理前功尽弃，也不利于首都形象和高质量的经济发展。（地摊经济带来的“烟火味”，在北京市的刚性政策面前，不到一两星期便散去）

 

北京市对于地摊经济这样的强硬态度，自然而然地引起了不少网友的不满。有的网友提出了提出对于摆地摊只要“限制行为”、“限制地区”即可，不要一杆子打死；更也有的网友对于“凭什么就北京不能搞地摊”发出了质疑，颇有些愤愤不平之气。

 

2）黄灯：限时限区经营，合法化摆摊/柔性政策

 

而正如上述这名微博网友所提出的政策，更多的城市在疫情缓和后，面对“地摊经济”，选择的是一条相对宽松的管理路径，对于地摊经济的态度总的来说是“有条件地允许”。（5月29日，长春市城管局《关于城市管理领域实施助力经济发展的八项措施》）（2020年6月5日，上海市城城管局《上海市城市管理行政执法局关于优化营商环境的指导意见》）而另一些城市则提出了 “柔性执法”的执法方针，放宽对于轻微违法行为的执法力度，典型的有如上海市和苏州市的政策。（2020年4月26日，苏州市城管局《关于推进城市精细化管理繁荣夜间经济的指导意见》）这样分情况讨论的精细政策，比起北京市的一刀切，乍一看起来，似乎就有“人味儿”得多了。

 

3）绿灯：完全放开地摊经营

 

尽管国家在法律法规中已经明确了“无证无照”进行经营属于违法行为，但我们不妨假想一个“烟火气小镇”，在这个小镇中每一个人都可以像赶集一般，在街道中进行完全自由的经营活动。张家编好的布鞋可以和李家削好的木屐在地摊上一较高下，吆喝叫卖声不绝于耳，城管大哥饿了还可以去旁边王家推车上的大排档吃一盆葱油炒面，不亦乐乎。妙啊！就凭想象，这生活的烟火气好像要从葱油面中钻出来将我吞没。可问题是，给地摊经济开上“黄灯”或者“绿灯”，就一定是比亮“红灯”更人性化的选择嘛？在所有政策设计的过程中，无论其监管强度高低，其背后都会有不可忽视的政策成本。而只有将其政策成本和政策的解决力，加以综合考虑，才可能准确地得出这个政策好坏的结论。

 

诚然，城市经济有许多需要搞活的地方。在合理的背景下，允许地摊经济，一定会起到带动经济的作用，缓解疫情之后消费不足和就业紧张的问题。但从逻辑上而言，完全禁止地摊经济，未必在任何情况下都不可取；而允许在限时限区的地摊运营，也未必总是更优的选择。

 

1）对地摊经济亮“红灯”vs.限时限区摆地摊的政策

 

“限时限区允许摆摊”乍一看是一个极其诱人的替代政策。毕竟，一项政策加上“合法监管”四个大字，总能让人听起来有“取其精华，去其糟粕”的感受。然而，“限时限区摆地摊”的背后也势必会有其额外的成本。首当其冲的是，被允许经营的摊贩违法违规所带来的额外成本。即使有政策规制，但垃圾处理、食品安全等问题，并不会随着政策的出台而直接烟消云散。而即使流动摊贩按时按区经营，对其进行卫生问题和产品质量的监管比起监管定点商铺而言，也会相对更加困难。

 

简单来说，多一个顾客吃坏了肚子，也是实实在在的坏处。其次，比起“见一个抓一个”的简单易行来说，实质性地考察每一个摊位的经营资质和卫生状况，对于执法人员本身就是额外的成本。此外，如果“限时限区”的政策定得过于复杂，民众了解起来也会有额外的成本。我在写这篇文章的时候，去查了好久上海摆地摊的政策，自己也被搞得云里雾里。以《上海市城市管理行政执法局关于优化营商环境的指导意见》为例，政策中允许的“特色小店外摆位”指的是什么？“特色小店”是小店足够有特色就可以吗？“夜市”又是什么呢？在晚上开就可以吗？“精细化管理的外摆时间和范围”又要去哪里查？

 

尽管经过进一步核查，我对于部分问题有了大概的认知。（但我还是不知道要摆摊得去哪）但我想，如果连我一个法学生都被搞得云里雾里，我们真的可以苛责政令之下的一些摊主，搞不懂上海的摆摊政策吗？再次，“限区经营”的“区”要设在哪里呢？尤其在大城市，摊贩允许经营的划区通常处于接近低收入群体的生活区，这就导致地摊经济带来的社会和环境问题，更多的由低收入群体负担。而中高收入群体则往往有足够的资本，以负担更优美的生活环境。这就使得地摊的“限区经营”可能会造成新的社会不公平。最后，在疫情的敏感时期（尤其是近日的北京），搞“夜市”、搞“地摊”所增加的额外公共卫生风险也不得不看。

 

2）对地摊经济亮“红灯”vs.柔性执法

 

那“柔性执法”是不是就是更好的选项呢？我注意到，不少城市的地摊政策都有“柔性执法”或者“情节轻微不处罚”的字眼。可是我们细想一下，就会有不少问题。对于地摊经济来说，占道多不严重才能叫做情节轻微？食品多不干净才叫情节轻微？“柔性”之下的不确定性，是不是又增加了摊主了解政策的成本，甚至因为不知道自己做某件事会不会受到处罚，而让自己惶惶不安呢？

 

这些都是潜在的政策成本。此外，地摊监管中的“不出事逻辑”也很可能会被“柔性执法”放大。城市监管者，虽然出于城市整洁和公共卫生的考虑，对于占道经营等违法者，会实施驱逐等政策。但执法的过程一旦影响到了监管者自身的“人身安全”或者“社会稳定”，监管者又往往会对于放“摊主一马”。

 

城市管理者这样“管，但不想管出事”的心态，也可能被“柔性执法”进一步正当化。试想，在“柔性执法”下，一个摊主如果违法情节较为严重，但闹得特别凶狠，抱着自己的爆米花机大哭一通，城管很可能简单地地以“柔性执法”的名义，而对其违法行为不了了之。这样一来“柔性执法”甚至会成为“按闹分配”的帮凶。

 

更何况，“柔性执法”的态度甚至还会反映执法者的一些偏见。前不久上海街道办主人殚精竭虑，不顾上海丈母娘和刚出月子的女儿的反对意愿，找来口译人员反复协调，也要在政策允许的范围内，满足返沪的英国籍女婿不集中隔离的要求，就是“柔性执法”的一种典型的扭曲版本。所以，如果经过评估之后，“限时限区”或“柔性地”开展地摊经济所带来的坏处，比起政策本身的好处，要来的大。那其实对地摊经济亮“红灯”，才是更聪明的选择。

 

3）那如果对地摊经济亮“绿灯”呢？

 

而关于“完全放任”的“绿灯”逻辑，对于地摊经济来说，看似烟火气十足，而实际上更容易存在大问题。“烟火气小镇”里流动摊贩带来的成吨垃圾会给环卫人员增加重压；无证经营的大排档可能会让顾客闹上三天肚子又无处索赔；而占道经营的百货摊堵住的更可能是救命车的生命通道；而广泛存在与流动摊贩之间的偷税漏税行为，又会造成国家财政的损失。以“搞活经济”的名义，对于所有的流动摊贩行“放任不管”之实，会让部分人占了便宜，而让公众承担相应的负外部性。

 

这也就是为什么国家在政策设计中，要将大量的行业纳入行政许可的范围之内，就是考虑到“全开绿灯”会带来的潜在成本。一些政策的“不人性化”，实质上是“更人性化”的体现。当然，如果某项行为（比如学生之间买卖二手教材）潜在风险很低，国家“开绿灯”或许就会变成更好的选择。一项政策是不是更加“人性化”的判断，需要落实到民众能够拿到手的利益中来进行比较。无论是“柔性执法”背后的隐性成本，亦或是实施监管所带来的额外的成本，都是需在政策制定中需要考虑和比较的因素。

 

对于城市的某些治理事项，“一刀切”的禁止看似粗暴，但倘若背后有坚实的价值基础和民意背书，也会成为“人性化”施政的上佳选择。（尽管以我个人对于北京局限的认知而言，在北京四环之外的文教区附近，多搞一些好吃的地摊食物，应该还是一个好处天大，而弊端很小的政策。）

 

再回到竞技辩论。

 

我们在辩论场上质疑对方时，常常会被对方所提出的 复杂的政策框架或者“柔性政策”所画出的“大饼”，吓唬得一愣一愣的。这一类的政策，以“当今中国刑责年龄应不应该降低”中，正方所可能设计的“对于被告人的刑责能力进行个案判断”或“恶意补足年龄”等最为典型。但只要政策中有了额外的判断者、司法者和执行者，或者有了可解释的空间，额外的政策成本就会是一个绝对绕不开的话题。对于一项复杂政策来说，判断者和执法者是否靠谱？其执法成本是否过高？是否已经有基础性配套的执法框架？民众理解该项法律的难度是不是很高？都十分值得考虑。而对于一项“柔性政策”来说，到底谁来判断该不该“柔”，要多“柔”，怎么“柔”，“柔”了之后额外的成本谁来承担，“柔”本身会不会成为权力的寻租空间和偏见滋生的温床，也都是值得辩论和探讨的话题。